صندوق توسعه ملی و ضرورت ارزیابی عملکرد

اقتصاد معاصر-احسان قمری، کارشناس اقتصادی: ایجاد صندوق‌های ذخیره ارزی یا صندوق‌های نفتی، یکی از راهکار‌های مدیریت ثروت نفتی در کشور‌های مختلف است. در ایران نیز حساب ذخیره ارزی در اولین سال برنامه سوم توسعه شکل گرفت و عملیات برداشت از این حساب از سال ۱۳۸۰ آغاز شد. 

بر اساس ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه، هدف از تشکیل این حساب، ایجاد ثبات در درآمد‌های ارزی حاصل از صادرات نفت خام و تبدیل دلار‌های نفتی مازاد به سایر سرمایه‌گذاری‌ها، ذخایر و کمک به تحقق اهداف برنامه سوم توسعه بود. 

هم‌زمان با اجرای برنامه پنجم توسعه، حساب ذخیره ارزی جای خود را به صندوق توسعه ملی داد و از سال ۱۳۸۹ و به ‌موجب ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی کشور، صندوق توسعه ملی تاسیس شد. 

هدف از تاسیس صندوق توسعه ملی که در ماده ۱۶ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور نیز ذکر شده، تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت، گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و همچنین حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فراورده‌های نفتی است.

فلسفه تشکیل صندوق‌های ثروت یا توسعه ملی در کشور‌هایی مانند ایران که دارای منابع غنی نفت و گاز هستند، بر اساس این دیدگاه بود که چنین منابعی، پایان‌پذیر بوده و نسل‌های آینده نمی‌توانند از آنها برخوردار باشند. 

به همین دلیل، کشورها تصمیم به تاسیس صندوق‌های ذخیره یا پس‌انداز گرفته‌اند. این صندوق‌ها با هدف مدیریت بخشی از درآمدهای اضافی حاصل از فروش نفت، ایجاد شده‌اند. شرط اصلی فعالیت صندوق‌ها این بوده که فقط در سطح بین‌المللی و در بازارهای مالی، از جمله خرید اوراق قرضه ارزی و سهام که دارای ریسک پایینی هستند، فعالیت کنند. 

نکاتی درباره عملکرد صندوق توسعه ملی 

بررسی عملکرد صندوق توسعه ملی در سال‌های اخیر، واجد نکاتی بوده که در این یادداشت به صورت خلاصه به آنها اشاره شده و امید است با ارزیابی عملکرد این مجموعه مهم و اثرگذار، شاهد بهبود عملکرد صندوق توسعه ملی در راستای اهداف مندرج در اساسنامه و قوانین بالادستی باشیم.

انجام عملیات و فعالیت‌های بانکی توسط صندوق توسعه ملی 

در سال‌های اخیر، صندوق توسعه ملی به جای فعالیت در راستای اهداف اصلی خود، بیشتر به عنوان یک مجموعه اعتباردهنده عمل کرده است. این نهاد با تعهدات خود در بسته‌های حمایت از صادرات غیرنفتی، از سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۴۰۱، به پرداخت تسهیلات ریالی و ارزی اقدام کرده است. با این حال، بروکراسی شدید اداری و ضعف کارشناسی در مدیریت صندوق، مانع از استفاده بهینه از این منابع شده است.

بنابر گزارش‌ها، با وجود تدوین و ابلاغ بسته‌های حمایت از صادرات غیرنفتی توسط ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی، حداقل منابع برای فعالان اقتصادی، به ویژه در حوزه اعتبار خریدار و فروشنده پرداخت شده است. علاوه بر این، ورود صندوق توسعه ملی به فعالیت‌های اعتباری و بانکی و تلاش برای سودآوری از طریق تخصیص منابع، با ریسک بالای عدم بازپرداخت اعتبارات در تضاد بوده و این امر با اهداف اولیه تاسیس صندوق تعارض دارد.

علاوه بر این، بازپرداخت تسهیلات ارزی صندوق به صورت ارزی بوده و با توجه به نوسانات نرخ ارز، مشکلات جدی برای وام‌گیرندگان ایجاد می‌کند. به نظر می‌رسد برای بهبود وضعیت، نیازمند بررسی مجدد سیاست‌ها و رویه‌های این نهاد هستیم تا به اهداف اصلی خود نزدیک‌تر شود.

تبدیل منابع ارزی صندوق به منابع ریالی 

بر خلاف سیاست‌های کلی و اساسنامه صندوق مبنی بر عدم تبدیل منابع ارزی صندوق به منابع ریالی، بخشی از منابع صندوق، (معادل ۵.۴ میلیارد دلار در طول برنامه ششم توسعه) در قالب سپرده‌گذاری ریالی در بانک‌های عامل، سپرده‌گذاری شد تا صرف اعطای تسهیلات به بخش‌های هدف شود. 

ناکارآمدی سازوکار تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه دولت 

یکی از مشکلاتی که همه دولت‌ها با آن دست و پنجه نرم کردند، عدم انگیزه کافی برای کنار گذاشتن برخی از منابع نفتی در دوران وفور این منابع و برداشت بی‌رویه از صندوق در دوره کاهش درآمدهای نفتی است. به تعبیر دیگر، مهم‌ترین عامل عدم موفقیت صندوق توسعه ملی به خصوص در سال‌های اجرای پنجم و ششم توسعه، عدم توجه جدی به سازوکار تثبیت جریان منابع ورودی به بودجه دولت است. 

ریشه ناکارآمدی صندوق توسعه ملی در تثبیت جریان منابع ورودی به بودجه دولت، پیش‌بینی منابع نفتی در فرایند بودجه‌ریزی یکساله (برنامه پنجم و ششم) به جای افق پنج‌ساله (مطابق برنامه سوم و چهارم) بوده که با تقویت انگیزه دولت‌ها در بیش‌برآورد منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و استفاده بیشتر از این منابع در بودجه، موضوع تثبیت را به حاشیه برد، زیرا مقوله تثبیت در بازه‌های زمانی طولانی، مورد توجه قرار می‌گیرد و به این ترتیب، تغییر از نگاه میان‌مدت به نگاه کوتاه‌مدت، با مقوله تثبیت در تعارض است.  

نکته مهم در خصوص برنامه‌های پنجم و ششم توسعه این بوده که با توجه به عدم ایفای نقش تثبیتی توسط حساب ذخیره ارزی، با صندوق توسعه ملی مانند یک قلک رفتار شده و برداشت‌های بی‌رویه‌ای از آن انجام شد. در نتیجه پیش‌نیاز اصلاح عملکرد صندوق توسعه ملی و استفاده بهینه از منابع نفتی، حل مساله تثبیت جریان ورودی منابع نفتی به بودجه دولت است.

فقدان راهبرد سرمایه‌گذاری فعالانه در صندوق توسعه ملی 

تقریبا تمامی فعالیت‌های صندوق توسعه ملی، معطوف به اعطای تسهیلات به بخش‌های غیردولتی با عاملیت بانک‌ها بوده است. این رویکرد انفعالی باعث شده که اولا بخش زیادی از منابع صندوق، به صورت پول نقد باقی بماند و دوما نسبت آن با برنامه‌های توسعه کشور  و اهداف کلان دولت‌ها نامشخص باشد. 

به دیگر سخن، در صورت اتخاذ روش‌های فعالانه در سرمایه‌گذاری، بخشی از دغدغه‌های دولت در خصوص تقویت و توسعه زیرساخت‌های اقتصادی کشور، مرتفع می‌شود.

اما آنچه این روزها در خصوص آن صحبت شده و‌ رئیس هیات عامل صندوق توسعه ملی هم‌ مخالفان آن را به خیانت و کج‌فهمی متهم کرده، مباحث مربوط به صندوق توسعه ملی در لایحه برنامه هفتم توسعه است که با مخالفت مجمع تشخیص مصلحت نظام از قانون، حذف شد. 

در لایحه برنامه هفتم توسعه، از دو منظر به صندوق توسعه ملی توجه شده بود که شامل قاعده تسهیم درآمدهای نفتی بین صندوق و دولت و تسویه بدهی‌های دولت به صندوق بوده که با توجه به اهمیت موضوع دوم ‌(تسویه بدهی‌های دولت به صندوق)، به این موضوع پرداخته می‌شود. 

بر اساس بند (ب) ماده ۳ لایحه برنامه هفتم توسعه، به دولت اجازه داده می‌شود به منظور تسویه بدهی‌های خود به صندوق توسعه ملی از طریق وزارت نفت (شرکت ملی نفت ایران) نسبت به عقد قرارداد توسعه و بهره‌برداری از میادین جدید نفت و گاز مشترک با صندوق توسعه ملی اقدام کند.

صندوق مکلف بوده با جذب سرمایه‌های مردمی و سرمایه‌گذاری‌های خارجی و از طریق شرکت‌های غیردولتی، اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید دارای صلاحیت، به توسعه و بهره‌برداری از این میادین بپردازد، مشروط بر آنکه سرمایه‌گذاری صندوق، کمتر از ۵۰ درصد باشد و طی پنج تا ده سال پس از بهره‌برداری نسبت به واگذاری سهم‌ خود به بخش غیردولتی اقدام نماید.

با توجه به اینکه حدود دوسوم منابع صندوق توسعه ملی به صورت مطالبات این صندوق از دولت در آمده، در نتیجه تعیین‌تکلیف نحوه تسویه این مطالبات، اهمیت ویژه‌ای یافته است. بهترین حالت برای این تسویه حساب، واگذاری بخشی از منابع ارزی یا دارایی‌های دولت به صندوق بوده که این گزینه با توجه به تنگناهای مالی دولت در شرایط فعلی، بعید به نظر می‌رسد.‌

با این حال اگر قرار باشد برخی از دارایی های دولت، از جمله سهم دولت در برخی میادین جدید نفت و گاز به صندوق توسعه ملی واگذار شود، لازم بوده تا چند نکته مورد امعان نظر و‌ توجه قرار گیرد.

مورد اول: مشخص نیست که عقد قرارداد با صندوق توسعه ملی و سرمایه‌گذاری صندوق در میادین نفت و گاز چگونه قرار است به تسویه مطالبات صندوق از دولت منجر شود؟

مورد دوم: با توجه به اینکه منبع اصلی صندوق (منابع حاصل از نفت و گاز)، از همین بخش اقتصادی تامین می‌شود، سرمایه‌گذاری در این بخش می‌تواند موجب تجمیع ریسک در صندوق شده و منابع صندوق از نوسانات قیمت یا فروش نفت، بیش از پیش متاثر خواهد شد. بنابراین اگر ماموریت صندوق را سرمایه‌گذاری مستقیم یا غیرمستقیم در زیر ساخت‌های داخل کشور بدانیم،  تشدید وابستگی آن به منابع نفتی به معنای سرایت این نوسانات به تامین مالی پروژه‌ها بوده و اثر آن بر اقتصاد، تفاوت چندانی با سیاست‌های بودجه‌ای دولت‌ها ندارد.

به تعبیر ساده‌تر، اثرپذیری اقتصاد کشور از نوسانات قیمت نفت کماکان باقی می‌ماند. در نتیجه تنوع‌بخشی به سبد دارایی‌ها و سرمایه‌گذاری‌های صندوق در ادبیات صندوق‌های ثروت ملی در جهان، پررنگ است. 

نکته پایانی اینکه در صورت تبدیل شدن لایحه فوق به قانون و اجرایی شدن آن، امکان حرکت صندوق توسعه ملی به سمت‌وسوی بنگاه‌داری فراهم شده که این مساله با فلسفه وجودی صندوق‌های ثروت ملی در تضاد است.