۱۰ کارکرد مهم نظام مدیریت مالی بخش‌ عمومیِ ترکیه

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ کشور ما با اینکه از سابقه حداقل ۷۰ ساله در برنامه‌ریزی توسعه برخوردار است اما از چندین دهه گذشته تاکنون، در حوزه برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی با چالش‌های ساختاری جدی مواجه بوده‌ است. 

نمونه اخیر آن‌، فرآیند تدوین برنامه هفتم توسعه کشور بوده که سرانجام بعد از تاخیر دو ساله، در تیرماه ۱۴۰۳ برای اجرا از طرف مجلس شورای اسلامی به دولت ابلاغ شد.

آگاهی و بهره‌مندی از تجربیات دیگر کشورها و اطلاع از آزمون و خطاهایشان در مسیر اصلاحات نظام مدیریت مالی بخش‌ عمومی (PFM) می‌تواند دیدگاه‌ها و ایده‌های جدیدی در این زمینه به‌وجود آورد. 

کشور ترکیه به‌ دلایلی همچون تعداد جمعیت تقریبا برابر با ایران (۸۵ میلیون نفر جمعیت دارد)، تطابق زمانی برای شروع مدرنیزاسیون در هر دو کشور، اشتراکات قابل‌ توجه در بافت‌های اجتماعی و فرهنگی و چشم‌انداز مشترک هر دو کشور برای استقرار سیستم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، می‌تواند مورد بسیار مناسبی برای مطالعه و بررسی در این زمینه باشد. بدین جهت در این گزارش سعی شده‌ تا به صورت مختصر، ساختارها، فرآیندها و کارکردهای مهم نظام PFM کشور ترکیه تشریح شود.

مورد اول: در ترکیه سیستم بودجه‌ریزی بخش عمومی، شامل چند لایه اجرایی است. همانطور که در شکل زیر ملاحظه می‌شود، بودجه شرکت‌های دولتی، بودجه سازمان‌های تامین اجتماعی، بودجه شهرداری‌ها و ادارات محلی از بودجه دولت مرکزی مجزا است.

آنچه تحت مدیریت دولت مرکزی قرار دارد، بودجه وزارتخانه‌ها (مشابه بودجه عمومی در ایران)، بودجه سازمان‌های نظارتی و بودجه ویژه برای کمک به نهادهای فرهنگی، مراکز آموزشی و پژوهشی است.

بنابراین در قوانین بودجه‌های سالیانه، صرفا بودجه دولت مرکزی ذکر شده و بودجه شرکت‌های دولتی و مؤسسات تامین اجتماعی و شهرداری‌ها، ذیل قانون بودجه قرار نمی‌گیرند و در مجلس ملی ترکیه بررسی نمی‌شوند.

مورد دوم: نقطه عطف اصلاحات ساختاری نظام بودجه‌ریزی ترکیه مربوط به تصویب قانون بلوغ‌یافته مدیریت و نظارت مالی در سال ۲۰۰۳ است که با لغو قانون محاسبات (به‌ عنوان قانون مرجع قبلی)، در ابتدا ارتباط بین اجزای مختلف نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی را از طریق برنامه‌های میان‌مدت سه‌ساله و برنامه‌های راهبردی سازمان‌ها تقویت کرد و در مرحله دوم، بودجه‌ریزی چندساله (۳ ساله) غلتان یا مستمر به عنوان راهبرد اصلی نظام مدیریت مالی بخش عمومی اتخاذ می‌شود. 

در گام آخر، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد به عنوان سیستم بودجه‌ریزی بخش عمومی تصویب شده و برای اجرا به همه دستگاه‌های عمومی ابلاغ گردید.

مورد سوم: براساس قانون اساسی ترکیه، مسوولیت بررسی بودجه عمومی و گزارش حساب قطعی (مشابه گزارش تفریغ بودجه در ایران) به مجلس ترکیه واگذار شده که در مجلس هم طبق تقسیم کار انجام‌شده، کمیسیون تخصصی برنامه و بودجه مسوولیت اصلی بررسی لایحه بودجه دولت و دیوان محاسبات هم مسوولیت نظارت بر بودجه و بررسی گزارش حساب قطعی بودجه را برعهده دارند. ضمنا در ماده ۹۸ قانون اساسی، بر ابلاغ و انتشار قوانین بودجه مصوب مجلس توسط ریاست جمهوری تصریح شده‌ است.

مورد چهارم: سازمان استراتژی و بودجه ذیل نهاد ریاست جمهوری (دقیقا همانند سازمان برنامه و بودجه ایران) مسوولیت اصلی تهیه و نظارت‌ عملیاتی بر برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سنواتی را بر عهده دارد و نقش این سازمان در سیستم برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی ترکیه به‌شدت حائز اهمیت است.

در اجرای بودجه نیز مفهومی به عنوان تخصیص ماهانه برای این سازمان تعریف نشده (برخلاف کمیته تخصیص در ایران) اما در اجرای بودجه، این سازمان بیشتر مسوول تطبیق بودجه با برنامه‌های توسعه، برنامه‌های میان‌مدت ۳ ساله، برنامه‌های یک‌ساله ریاست جمهوری و برنامه عمرانی است.

مورد پنجم: در سیستم بودجه‌ریزی دولت مرکزی ترکیه، شیوه تخصیص و پرداخت نقدینگی اعتبارات به دستگاه‌های مشمول توسط وزارت خزانه‌داری و مالیه صورت می‌گیرد (تقریبا مشابه خزانه‌داری کل وزارت اقتصاد در ایران). این پرداخت و تخصیص ماهانه بر اساس پیشرفت برنامه عملیاتی انجام می‌پذیرد.

یکی دیگر از وظایف وزارت خزانه‌داری و مالیه در سیستم بودجه‌ریزی دولت مرکزی، ارائه گزارش‌های عمومی ماهانه عملکرد بودجه به صورت مستمر و منظم بوده که به صورت ماهانه وضعیت درآمدها، مصارف و کسری بودجه را مورد بررسی قرار می‌دهد.

متاسفانه در ایران اصلا این رویه یا موارد مشابه آن وجود ندارد. در شکل زیر، ساختار و فرآیند نظام بودجه‌ریزی کشور ترکیه نشان داده شده است.

مورد ششم: در سیستم بودجه‌ریزی ترکیه، پروژه‌های عمرانی و جزئیات تفصیلی این پروژه‌ها به جای متن قانون بودجه، در برنامه یک‌ساله سرمایه‌گذاری (عمرانی) دولت قرار می‌گیرد.

به بیان دیگر عناوین پروژه‌های عمرانی و جزئیات اعتباری آن‌ها در مجلس بررسی و تصویب نمی‌شود. آنچه در متن قانون درج می‌شود، صرفا اعتبارات عمرانی به تفکیک دستگاه‌های مشمول و همچنین فصول هزینه‌ای است اما در کشور ما پیوست اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز به صورت ریز و تفصیلی در مجلس، مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد و به نظر می‌رسد در کشور ترکیه، از این لحاظ رویکرد سیاسی پروژه‌ها بر رویکرد فنی آن غلبه کرده و پروژه‌های فنی و عمرانی دولت، امکان انحراف پیدا می‌کنند.

مورد هفتم: در چارچوب قانون مدیریت و نظارت مالی در سیستم بودجه‌ریزی ترکیه، دو نوع سیستم نظارتی داخلی و خارجی تعریف شده است.

سیستم نظارت داخلی و کنترل مالی درون دولت، شامل نظارت مالی مقدماتی و حسابرسی داخلی دستگاه‌های اجرایی بوده که توسط واحدهای خدمات مالی و حسابداری داخلی سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی صورت می‌گیرد (در ایران این‌مورد را ذی‌حسابان منصوب خزانه‌داری کل انجام می‌دهند).

استانداردها و روش‌های مربوط به کنترل مالی اولیه هم توسط وزارت خزانه‌داری و مالیه تعیین می‌شود (در کشور ما این مسوولیت را هم سازمان حسابرسی ذیل وزارت اقتصاد برعهده دارد).

نظارت خارجی هم بر عهده مجلس و ارکان ذیل آن، یعنی دیوان محاسبات بوده که هم در مرحله تصویب لایحه و هم پس از اجرای بودجه صورت می‌گیرد.

هدف از این امر، پاسخگویی ادارات دولتی در محدوده دولت عمومی و انطباق فعالیت‌های مالی، تصمیمات و معاملات دولت با قوانین و مقررات و همچنین ارائه گزارش تفریغ بودجه به مجلس ترکیه است.

مورد هشتم: یکی از تدابیر جالب سیاستی در ترکیه که شاید برای نظام PFM ایران هم مفید باشد، پیش‌بینی ۲ درصد از اعتبارات هر سال در قانون بودجه، به عنوان «اعتبارات ذخیره» برای جبران کسری‌های احتمالی یا موارد پیش‌بینی نشده در بودجه است.

هرگونه افزایش پیش‌بینی نشده در هزینه‌های پرسنلی، افزایش هزینه‌های ناشی از افزایش نرخ ارز، پرداخت پیش از موقع در طرح‌های عمرانی برای تسریع در اتمام پروژه‌ها، هزینه‌های ناشی از بلایای طبیعی، پرداخت به موسسات و سازمان‌های جدیدالتاسیس، تامین کسری دستگاه‌های دولتی، پرداخت بابت امور پناهندگان و...، از جمله موارد اصلی محل مصرف اعتبارات ذخیره در نظر گرفته شده‌ است.

براساس بررسی‌های به عمل آمده، مدیریت توزیع این اعتبارات بر عهده سازمان استراتژی و بودجه خواهد بود.

مورد نهم: در بودجه بخش عمومی ترکیه، بخش عمده منابع بودجه متکی به درآمدهای مالیاتی است. به عنوان مثال در سال ۲۰۲۳، بیش از ۸۵ درصد از منابع بودجه متکی به درآمدهای مالیاتی بوده که مسوولیت مهم جمع‌آوری و ساماندهی آن، جزو وظایف وزارت خزانه‌داری و مالیه مقرر گردیده است.

مورد دهم: برای اعتلای حقوق شهروندی در ترکیه، دولت در راستای شفافیت و اطلاع‌رسانی اهداف سند بودجه، به تفکیک بخش‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی، گزارشی مصور، ساده و به‌ دور از پیچیدگی‌های مرسوم مالی و حقوقی، تحت عنوان «راهنمای بودجه شهروندان» منتشر می‌کند. در واقع، در این گزارش دولت با مقایسه روند تغییر ارقام بودجه‌ای، سیاست‌ها و برنامه‌های بخشی خود را برای تنویر افکار عمومی و شهروندان ارائه می‌کند که شوربختانه این مورد هم در نظام مدیریت مالی بخش عمومی ایران وجود ندارد.