ارزیابی حوزه کشاورزی و منابع طبیعی در بودجه ۱۴۰۵

اقتصاد معاصر-حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و مالی: بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور در رابطه با ارقام و احکام مرتبط با بخش کشاورزی و منابع طبیعی، تصویری دوگانه را پیش‌ روی ناظران قرار می‌دهد. از یک‌سو، رشد قابل توجه اعتبارات این بخش نویدبخش توجه بیشتر به امنیت غذایی و زیرساخت‌های تولید است و از سوی دیگر، کاهش سهم آن از امور اقتصادی، حذف برخی احکام کلیدی و عدم انطباق کامل با تکالیف برنامه هفتم پیشرفت، زنگ خطر را برای تحقق اهداف به صدا درآورده است.

مجموع اعتبارات عمومی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع طبیعی در قانون بودجه ۱۴۰۵ نسبت به مقادیر مصوب سال ۱۴۰۴، از رشد ۵۰ درصدی برخوردار شده است. در این میان، رشد اعتبارات عمومی و اختصاصی به ترتیب ۴۳.۱ و ۸۷.۶ درصد برآورد می‌شود که رقم قابل توجهی است. 

با این حال، بررسی دقیق‌تر نشان می‌دهد سهم «فصل کشاورزی، جنگل‌داری و ماهیگیری و شکار» از کل اعتبارات «امور اقتصادی» با کاهش ۰.۹ واحد درصدی، به ۱۰.۳۲ درصد رسیده است. این کاهش سهم برای دومین سال پیاپی، تضعیف جایگاه کشاورزی در مقایسه با سایر بخش‌های اقتصادی را نشان می‌دهد.

در تفکیک اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، رشد ۳۰.۷ درصدی برای اعتبارات هزینه‌ای فصل کشاورزی (به ۱۲۶۷۶ میلیارد تومان) و رشد ۲۳.۲۱ درصدی برای اعتبارات تملک سرمایه‌ای (به ۲۴۶۰۴ میلیارد تومان) پیش‌بینی شده است. اما نکته قابل تامل، رشد ۳۹.۴ درصدی اعتبارات هزینه‌ای امور اقتصادی در مقابل رشد ۳۵.۶ درصدی تملک سرمایه‌ای آن است؛ رشد هزینه‌های جاری دولت در بخش اقتصاد که فشار بر بودجه را تشدید می‌کند.

عملکرد دستگاه‌های اجرایی و تمرکز بودجه شرکتی

در میان دستگاه‌های زیرمجموعه وزارت جهاد کشاورزی، سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی، موسسه رازی و سازمان دامپزشکی کشور به ترتیب با سهم ۲۰.۷، ۱۵.۱۱ و ۱۳ درصدی، بیشترین سهم از اعتبارات هزینه‌ای را به خود اختصاص داده‌اند. در سوی مقابل، در بخش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، وزارت جهاد کشاورزی با ۳۹.۵ درصد، سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور با ۳۵.۹ درصد و سازمان امور اراضی کشور با ۶.۵ درصد در صدر قرار دارند.

بخش قابل توجهی از بودجه این حوزه به شرکت‌های دولتی مرتبط تعلق دارد. مجموع اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و بودجه شرکت‌های دولتی تابعه در بودجه ۱۴۰۵ به ۵۶۴ هزار میلیارد تومان رسیده که از این مقدار، ۵۴۴ همت سهم برنامه «ارتقای امنیت غذایی» است. عمده این منابع در قالب بودجه شرکتی و عمدتا هزینه‌ای پیش‌بینی شده که بیشتر مربوط به خرید تضمینی گندم و تامین نهاده‌ها است. نکته مهم آنکه برنامه «مدیریت یکپارچه منابع آب، خاک و پوشش گیاهی» با سهمی کمتر از ۳.۳ درصد از کل بودجه وزارتخانه در حاشیه قرار گرفته است.

شکاف عمیق میان بودجه و برنامه هفتم پیشرفت

یکی از چالش‌های اساسی، عدم انطباق کامل بودجه ۱۴۰۵ با تکالیف قانون برنامه هفتم پیشرفت است. به عنوان نمونه، برنامه اجرایی ارتقای امنیت غذایی که بیش از ۹۶ درصد اعتبارات وزارت جهاد را شامل می‌شود، فقط حاوی پنج نماگر است که از این میان فقط نماگرهای افزایش ضریب خوداتکایی محصولات اساسی کشاورزی و افزایش بهره‌وری در واحد سطح تولید با تکالیف برنامه هفتم همخوانی دارند. اما هدف‌گذاری کمی برای ضریب خوداتکایی به صورت وزنی و بدون تفکیک محصولات اساسی (مانند گندم، جو، برنج، حبوبات، گوشت و شکر به ۹۰ درصد و ذرت و دانه‌های روغنی به ۴۰ درصد) انجام نشده است. همچنین برای تکالیفی همچون کاهش سالانه ۱۰ درصدی محصولات دارای آلاینده‌های غیرمجاز، افزایش سهم بازار داخلی مرغ لاین آرین و کاهش ۵۰ درصدی واردات روغن و نهاده‌های دامی تا پایان برنامه، هیچ ردیف اعتباری شفاف با هدف کمی مشخص در بودجه دیده نمی‌شود. 

در حوزه آب و خاک نیز با وجود تکلیف اجرای سالانه ۲۰۰ هزار هکتار آبیاری تحت فشار در برنامه هفتم، اعتبار پیش‌بینی شده برای توسعه روش‌های نوین آبیاری (۳.۲ میلیارد همت) با فرض سهم ۷۰ درصدی دولت، تنها امکان اجرای حدود ۱،۷۰۰ هکتار را فراهم می‌کند.

براساس بررسی‌های به عمل آمده، برای خروج از وضعیت موجود و بهبود کارایی قانون بودجه ۱۴۰۵ در بخش کشاورزی، پنج راهکار سیاستی ذیل پیشنهاد می‌شود.

بازتعریف شاخص‌های عملکردی برنامه‌های اجرایی بر اساس سنجه‌های قانون برنامه هفتم: باید به جای نماگرهای کلی و ناهماهنگ، برای هر محصول راهبردی (گندم، جو، برنج، دانه‌های روغنی و...) هدف خودکفایی مشخص تعیین شود و اعتبارات بر آن مبنا تفکیک شود.

بازگرداندن فروش اموال غیرمنقول مازاد وزارت جهاد کشاورزی در جدول الزامات منابع: در بودجه ۱۴۰۴ بندی وجود داشت که به موجب آن معادل ۵۰ هزار میلیارد تومان با نسبت ۸۰ به ۲۰ بین صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی و بانک کشاورزی تخصیص پیدا می‌کرد. متاسفانه این بند در بودجه ۱۴۰۵ حذف شده است. احیای این حکم می‌تواند منجر به گره‌گشای مشکلات نقدینگی کشاورزان و تقویت سرمایه بانکی شود.

الزام دولت به تامین سهم مشخص از هزینه‌های طرح‌های آب و خاک: پیشنهاد می‌شود سهم دولت در پرداخت هزینه‌های طراحی و اجرای روش‌های نوین آبیاری، حداقل ۵۰ درصد برای اراضی بالای ۳۰ هکتار، ۶۵ درصد برای سایر اراضی دارای حد نصاب فنی-اقتصادی و ۹۰ درصد برای اراضی خرده‌مالکی (مطابق ماده ۵ قانون افزایش بهره‌وری) تعیین شود. همچنین سهم دولت در یکپارچه‌سازی اراضی نباید کمتر از ۷۰ درصد در نظر گرفته باشد.

اصلاح نظام دریافت عوارض از آب چاه‌های کشاورزی: باید سهم وزارت‌خانه‌های جهاد کشاورزی و نیرو از محل عوارض چاه‌های مجاز و جریمه چاه‌های غیرمجاز به صورت مساوی تعیین شود و منابع حاصله صرفا به طرح‌های آبخیزداری، آبخوان‌داری، احیای قنوات و هوشمندسازی مصرف آب در همان حوزه آبریز اختصاص پیدا کند. همچنین اتکای دولت به این درآمدها باید وفق برنامه هفتم از بین برود و برنامه جامع مدیریت آب‌های زیرزمینی اجرایی شود.

شفاف‌سازی منابع مربوط به هدفمندسازی یارانه‌ها: مبلغ ۵۷۲ هزار میلیارد تومان که تحت عنوان مابه‌التفاوت نرخ ارز ترجیحی در جدول مصارف در نظر گرفته شده، عملا سرمایه بخش کشاورزی است. پیشنهاد می‌شود بخشی از این منابع مستقیما به طرح‌های حمایت از تولید، توسعه آبیاری تحت فشار و افزایش بهره‌وری آب اختصاص پیدا کند و نه صرفا به عنوان یارانه مصرف‌کننده نهایی هزینه شود.

در پایان باید اظهار داشت، بودجه ۱۴۰۵ با وجود رشد اسمی اعتبارات، به دلیل کاهش سهم بخش کشاورزی از امور اقتصادی، حذف احکام تامین مالی ساختاری و عدم انطباق کافی با برنامه هفتم پیشرفت، نیازمند اصلاحات اساسی است. بدون بازنگری در شاخص‌ها، الزامات منابع و نحوه تخصیص یارانه‌ها، تحقق امنیت غذایی پایدار و افزایش بهره‌وری در این بخش دور از انتظار خواهد بود.