تنزل جایگاه مسکن در اولویت‌ مالی دولت؛ مسکن و شهرسازی کجای بودجه ۱۴۰۵ است؟

اقتصاد معاصر-حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و مالی: بررسی  بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور نشان می‌دهد که اعتبارات امور مسکن و خدمات شهری با رشد ۶۸ درصدی نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۴، از ۵۲ هزار میلیارد تومان به ۸۸ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. این رشد اسمی قابل توجه، در نگاه نخست نویدبخش توجه ویژه دولت به این حوزه است اما با نگاهی به سهم این بخش از کل اعتبارات عمومی کشور که همچنان در سطح ۲ درصد تثبیت شده، واقعیت دیگری آشکار می‌شود. به عبارت دقیق‌تر، اگرچه دولت به صورت اسمی منابع بیشتری را به مسکن و خدمات شهری اختصاص داده اما جایگاه واقعی این حوزه در ساختار بودجه‌ای کشور دچار تحول بنیادین نشده است.

برنامه‌های اجرایی و تمرکز نهادی

در قانون بودجه ۱۴۰۵، اعتبارات حوزه مسکن و شهرسازی در قالب دو برنامه اصلی تعریف شده است؛ «برنامه تولید و عرضه مسکن» با اعتبار ۳۲.۱ هزار میلیارد تومان و «برنامه عمران و خدمات شهری و روستایی» نیز با اعتبار ۳۲.۸ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده ‌‌است. نکته حائز اهمیت آنکه در برنامه تولید و عرضه مسکن، بیش از ۹۸ درصد اعتبارات ماهیت سرمایه‌ای دارد و سهم اعتبارات هزینه‌ای ناچیز است. 

این ترکیب نشان می‌دهد که دولت تاکید خود را بر پروژه‌های عمرانی و ساخت‌وساز متمرکز کرده اما در شرایطی که نرخ تورم نهاده‌های ساختمانی در سال ۱۴۰۳-۱۴۰۴ حدود ۴۴ درصد برآورد می‌شود، بخش قابل توجهی از این افزایش‌های اسمی صرف جبران افزایش هزینه‌ها خواهد شد و ظرفیت واقعی اجرای پروژه‌های جدید کاهش پیدا می‌کند.

از نظر توزیع نهادی، الگوی تمرکز شدید حاکم است. در برنامه تولید و عرضه مسکن، وزارت راه و شهرسازی با سهم ۸۶.۵ درصدی، بازیگر اصلی محسوب می‌شود. بنیاد مسکن انقلاب اسلامی فقط ۷ درصد و وزارت نیرو ۶.۴ درصد از اعتبارات این برنامه را به خود اختصاص داده‌اند. در برنامه عمران و خدمات شهری نیز وزارت کشور با ۸۸.۶ درصد سهم، نقش محوری دارد.

تحولات اعتبارات دستگاه‌های اجرایی

بررسی جزئی‌تر نشان می‌دهد که مجموع اعتبارات وزارت راه و شهرسازی در بودجه ۱۴۰۵ به حدود ۱۲۳ هزار میلیارد تومان رسیده که نسبت به سال قبل رشد ۲۹ درصدی را ثبت کرده است. منابع عمومی این وزارتخانه نیز با رشد ۵۱ درصدی به ۱۰۱ هزار میلیارد تومان رسیده است. با این حال، رشد اعتبارات عمومی این وزارتخانه (۵۱ درصد) در مقایسه با متوسط رشد ۵۹ درصدی مجموع وزارتخانه‌ها، اندکی پایین‌تر است و نشان می‌دهد این بخش از جهش‌های اعتباری معنادار بی‌بهره مانده است.

صندوق ملی مسکن با رشد بی‌سابقه ۴۹۱ درصدی، از ۴۴ هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۴ به ۲۶۰ هزار میلیارد ریال در بودجه ۱۴۰۵ افزایش پیدا کرده ‌است. این جهش نشان‌دهنده اتکای جدی سیاست‌گذار به ابزارهای مالی و صندوقی برای پیشبرد برنامه‌های مسکن است. اما باید توجه داشت که این رشد نسبت به ارقام ناچیز قوانین بودجه در سالیان گذشته سنجیده می‌شود و اعتبار پیشنهادی کماکان کسری در حدود ۱۹ همت دارد. همچنین عدم وصول منابع ناشی از جریمه بانک‌ها موضوع قانون جهش تولید مسکن، تحقق کامل این اعتبارات را با تردید مواجه ساخته است.

در نقطه مقابل، برخی نهادهای حمایتی و پژوهشی با رشد محدود یا کاهش منابع مواجه‌اند. مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی با رشد فقط ۳ درصدی و رسیدن به ۷،۵۹۰ میلیارد تومان، عملا بودجه‌ای تثبیت شده دارد. بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با کاهش ۹ درصدی منابع عمومی به ۲۸،۸۵۶ میلیارد تومان رسیده است. شرکت بازآفرینی شهری ایران نیز با کاهش ۳۴ درصدی اعتبارات سرمایه‌ای به ۱۴ هزار میلیارد تومان مواجه شده که می‌تواند دامنه مداخلات نوسازی بافت‌های فرسوده را محدود کند.

انطباق با برنامه هفتم پیشرفت؛ ناکامی در اجرا

مطابق ماده ۱۸۲ قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، دولت مکلف است احکام قوانین مصوب مجلس که برای آن‌ها اعتبار پیش‌بینی نکرده را همراه با لایحه بودجه منعکس کند. بررسی اسناد پشتیبان لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان می‌دهد که اگرچه پیوستی برای انطباق احکام با برنامه هفتم پیشرفت ارائه شده اما این پیوست از نظر محتوایی و تطبیق مصداقی کافی و اقناع‌کننده نیست. احکام کلیدی برنامه هفتم در حوزه مسکن از جمله موضوع بهسازی و نوسازی سالیانه ۲۰۰ هزار واحد مسکونی روستایی با تسهیلات ۵ درصدی، شناسایی ساختمان‌های ناایمن در کلان‌شهرها، رقومی‌سازی طرح‌های جامع و تفصیلی و تهاتر اراضی با پیمانکاران، فاقد برش بودجه‌ای مشخص و الزام‌آور در لایحه هستند.

در عمل، از مجموع اعتبارات جدول ۹ بودجه، فقط ۱۱،۱۷۱ میلیارد تومان (شامل ۱۱،۱۱۱ میلیارد تومان هزینه‌ای و ۶۰ میلیارد تومان سرمایه‌ای) در قالب ۸۱ ردیف به اجرای احکام برنامه هفتم اختصاص یافته که با تفسیری موسع، مواردی با کمترین ارتباط محتوایی به عنوان طرح مرتبط با برنامه هفتم ارائه شده‌اند.

سقف اعتبارات عمرانی پیش‌بینی شده در لایحه بودجه ۱۴۰۵ نسبت به رقم مصوب ۱۴۰۴ افزایشی نداشته و در سطح ۶۰۰ هزار میلیارد تومان تثبیت شده است. سهم بودجه عمرانی از کل مخارج عمومی دولت در لایحه ۱۴۰۵ به نزدیک ۱۱ درصد رسیده که پایین‌ترین سطح پیشنهادی در دوازده سال گذشته محسوب می‌شود. متوسط عمر پروژه‌های عمرانی کشور از ۷ سال در سال ۱۳۹۳ به حدود ۱۸ سال تا پایان برنامه افزایش یافته است؛ آماری که نشان از تداوم کسری بودجه ساختاری و ناتوانی در تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام دارد.

بر اساس بررسی‌های به عمل آمده، راهکارهای سیاستی به شرح ذیل پیشنهاد می‌شود: 

۱. بازطراحی حق بیمه واحدهای مسکونی دارای انشعاب برق به صورت پلکانی و مبتنی بر میزان مصرف. پیشنهاد می‌شود سقف حق بیمه پایه هر واحد مسکونی از ۲،۷۳۰،۰۰۰ ریال به ۵ درصد بهای برق مصرفی (تا سقف پلکانی) تغییر کند و ۱۰۰ درصد منابع مازاد به صندوق ملی مسکن برای تامین یارانه سود تسهیلات ودیعه مستاجران کم‌استطاعت و نوسازی بافت‌های ناکارآمد تخصیص پیدا کند.

۲. افزایش سقف تسهیلات ارزان‌قیمت ودیعه و خرید مسکن مددجویان کمیته امداد و سازمان بهزیستی از ۴۰ هزار میلیارد ریال به ۶۰ هزار میلیارد ریال. این افزایش متناسب با نرخ تورم مسکن و اجاره‌بها (که در سال‌های اخیر به مراتب بالاتر از تورم عمومی بوده) ضرورتی انکارناپذیر است.

۳. تخصیص ۱۰۰ میلیون دلار از منابع صندوق توسعه ملی به پروژه‌های پیشران و دارای توجیه اقتصادی در چارچوب جزء (۱) بند «خ» ماده (۱۶) قانون احکام دائمی. شرط الزامی این تخصیص، غربالگری طرح‌های دارای اثرات پسین و پیشین گسترده، تکمیل‌کننده زنجیره‌های ارزش و ماهیت رفع گلوگاه با هم‌افزایی چندبخشی است.

۴. تمرکز بر تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام با اولویت‌بندی مبتنی بر بازده اجتماعی و اقتصادی. هرگونه ورود به پروژه‌های جدید باید منوط به ارائه مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی و مالی مصوب سازمان برنامه و بودجه و انتشار خلاصه گزارش‌های توجیهی به عنوان پیوست بودجه شود.

۵. اصلاح ساختار نظارتی و تدوین سنجه‌های عملکردی شفاف برای هر برنامه اجرایی حوزه مسکن و شهرسازی. تفکیک اهداف کمی سالانه، ارائه سابقه تحقق شاخص‌ها در سال‌های گذشته و تبیین دلایل انحراف عملکرد واقعی از اهداف مصوب، پیش‌نیاز هرگونه ارزیابی موثر از نحوه هزینه‌کرد منابع و پیش‌شرط تحقق تکالیف قانون برنامه هفتم است.

در پایان باید اظهار داشت، اگرچه مساله مسکن به موضوعی پیچیده در سیاست‌گذاری مبدل شده اما باید با تخصیص‌ منابع (حتی محدود) در مسیر حل مسائل و اثربخشی حداکثری مبتنی‌بر اولویت‌ها گام برداشت. بودجه‌نویسی بدون در نظر گرفتن سنجه‌های موثر در ارزیابی مصادیق عملکردی، نظارت‌پذیری و اصلاح عملکرد دستگاه‌ها را کاهش می‌دهد.