ارزیابی یک‌ساله اجرای احکام اصلاح ساختار بودجه در برنامه هفتم

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ تجربه چهار دهه بودجه‌ریزی دولتی در ایران روایتگر دور باطلی است که هر سال در قالب شکاف عمیق میان منابع و مصارف بودجه تکرار می‌شود. ابرچالشی که امروز نه فقط ثبات مالی دولت را نشانه رفته، بلکه بنیان‌های توسعه اقتصادی کشور را با تهدیدی جدی مواجه ساخته است. در چنین شرایطی، تصویب فصل سوم قانون برنامه هفتم با عنوان «اصلاح ساختار بودجه» در مجلس شورای اسلامی، نویدبخش تحولی بنیادین در مدیریت مالی دولت تلقی می‌شد. 

ارزیابی عملکرد یک‌ساله این فصل از برنامه هفتم (از ابتدای سال ۱۴۰۳ تا پایان شهریور ۱۴۰۴) که مبتنی بر سنجه‌های عینی و گزارش‌های نظارتی است، تصویر نگران‌کننده‌ای از روند اجرای احکام این فصل ارائه می‌دهد. این ارزیابی نشان می‌دهد با وجود گذشت یک‌سال از اجرای برنامه، تحولات اجرایی عمدتا در سطح تدوین آیین‌نامه‌ها و مقررات متوقف مانده و تغییرات ساختاری و رفتاری لازم در نظام بودجه‌ریزی کشور محقق نشده است. 

بودجه عمومی دولت برای دهه‌ها در دام ابرچالشی چندبعدی گرفتار است که مهم‌ترین مظاهر آن کسری مزمن تراز عملیاتی، وابستگی شدید به درآمدهای نفتی ناپایدار، انباشت بدهی‌های آشکار و پنهان، ضعف در تخصیص بهینه منابع، بی‌انضباطی مالی و ناکارآمدی نظام طرح‌های عمرانی درنظر گرفته می‌شود. این عوامل چرخه معیوبی از کسری بودجه، استقراض از نظام بانکی، تورم و بازگشت مجدد به کسری بودجه را ایجاد کرده‌اند که نه فقط پایداری مالی دولت را تهدید می‌کند، بلکه موجب تحلیل ظرفیت‌های توسعه بلندمدت کشور نیز می‌شود. 

قانون برنامه هفتم در فصل سوم خود، برای مقابله با این ابرچالش، تکالیف متعددی را تصویب کرده است. از جمله این احکام می‌توان به حذف احکام غیربودجه‌ای از لایحه بودجه، تدوین بودجه برنامه‌محور، کنترل و مدیریت بدهی‌های دولت با تعیین سقف ۴۰ درصدی نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی، جلب مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های بالادستی نفت و گاز، ساماندهی طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام از طریق واگذاری به بخش خصوصی و بازنگری در نظام فنی و اجرایی کشور اشاره کرد. 

ارزیابی عملکرد سال اول اجرای این فصل، حکایت از فاصله قابل‌ توجه دستگاه‌های متولی با اهداف تعیین شده دارد. در حوزه بودجه برنامه‌محور و حذف احکام غیربودجه‌ای، اگرچه سازمان برنامه و بودجه اقداماتی را آغاز کرده اما لایحه بودجه ۱۴۰۴ همچنان حاوی احکام غیربودجه‌ای بوده و تغییرات ایجادشده بیشتر شکلی و ظاهری است و به بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد واقعی منجر نشده است. 

در حوزه مدیریت بدهی‌های دولت، اگرچه نسبت اعلامی بدهی قطعی دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی در حدود ۲۶ درصد و پایین‌تر از سقف قانونی است اما با احتساب بدهی‌های احتمالی و به ویژه بدهی دولت به صندوق توسعه ملی، این نسبت به بیش از ۶۰ درصد می‌رسد که نشان از عدم شفافیت و دقت در گزارش‌دهی وضعیت واقعی بدهی‌ها دارد. این امر ریسک مالی پنهان قابل توجهی را برای اقتصاد کشور به همراه دارد. 

در بخش سرمایه‌گذاری و انرژی، با وجود تاکید قانون بر جذب سرمایه بخش خصوصی برای افزایش توان تولید در میادین نفت و گاز، پیشرفت ملموسی حاصل نشده و ورود بخش خصوصی به این عرصه همچنان به تعویق افتاده، در حالی که ناترازی انرژی به یک تهدید جدی برای صنایع و خانوارها تبدیل شده است. 

در حوزه طرح‌های عمرانی نیز اگرچه آیین‌نامه مشارکت عمومی-خصوصی تدوین شده اما اجرای عملی احکام مربوط به ساماندهی، اولویت‌بندی و واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام به بخش خصوصی محقق نشده و اطلاعات شفافی از عملکرد دستگاه‌ها در این زمینه موجود نیست. همچنین سند جدید نظام فنی و اجرایی کشور اگرچه تصویب شده اما ارزیابی کارشناسی نشان می‌دهد رویکرد آن تفاوت معناداری با اسناد قبلی ندارد و نتوانسته تحول مورد انتظار قانون برنامه را ایجاد کند. مهم‌ترین چالش نهادی در این مسیر، نبود مرجع واحد و مقتدر برای مدیریت بدهی‌ها، ضعف در هماهنگی بین سازمان برنامه و بودجه، وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه‌داری کل کشور) و تعویق در استقرار نظام یکپارچه مدیریت مالی دولت (IFMIS) است. 

برای عبور از این بن‌بست و حرکت به سمت اصلاح واقعی ساختار بودجه، چهار راهکار سیاستی کلیدی پیشنهاد می‌شود که عبارتند از:

ایجاد سازوکار شفاف و الزام‌آور برای مدیریت بدهی‌ها: باید مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی به عنوان مرجع قانونی واحد و مقتدر تعیین شود. این مرجع موظف شود همه بدهی‌های قطعی، احتمالی و تعهدات دولت (از جمله به صندوق توسعه ملی و سازمان تامین اجتماعی) را به طور شفاف شناسایی، ثبت و به طور منظم به مجلس گزارش دهد که این کار تصویر واقعی‌تری از وضعیت مالی دولت ارائه داده و به کنترل ریسک‌های پنهان کمک می‌کند.

بازطراحی اساسی فرآیند بودجه‌ریزی: لزوما لایحه بودجه سال‌های آتی به صورت واقعی برنامه‌محور طراحی شود و این امر مستلزم اتصال مستقیم و شفاف اعتبارات مصوب به اهداف عملکردی، شاخص‌های خروجی و نتایج قابل اندازه‌گیری دستگاه‌های اجرایی است، نه اینکه صرفا افزودن جداولی جدید به اسناد بودجه در دستور کار قرار داشته باشد. 

تسریع در اجرای عملی مشارکت عمومی-خصوصی: آیین‌نامه تدوین شده در این زمینه باید هرچه سریع‌تر به تصویب نهایی رسیده و با اولویت‌بندی واگذاری طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و دارای توجیه اقتصادی به بخش خصوصی، زمینه کاهش بار مالی دولت و افزایش بهره‌وری سرمایه‌گذاری‌های عمومی را فراهم کند.

تقویت هماهنگی نهادی و استقرار نظام یکپارچه مالی: تعامل نظام‌مند بین مجلس، سازمان برنامه و بودجه، خزانه‌داری کل و وزارت امور اقتصادی و دارایی از طریق استقرار کامل نظام یکپارچه مدیریت مالی دولت و تبادل برخط داده‌ها، برای پایش ناترازی‌ها، کنترل تعهدات و ارزیابی طرح‌های عمرانی ضروری است. 

باید تاکید کرد که حل ابرچالش ساختار بودجه، نه با اصلاحات جزئی و مقطعی، بلکه با عزم نهادی، شفافیت مالی کامل، بازتعریف نقش سازمان برنامه و بودجه به عنوان ناظر قدرتمند مالی دولت و پایبندی همه دستگاه‌ها به انضباط بودجه‌ای ممکن خواهد بود. مجلس شورای اسلامی نیز باید نظارت فعال و مستمری بر اجرای این احکام و گزارش‌دهی دستگاه‌ها داشته باشد تا فصل سوم برنامه هفتم نیز مانند تجارب گذشته، در سطح مقررات باقی نمانده و به تغییر ملموس در ساختار بودجه منجر شود.