بازگشت سیاست فشار حداکثری علیه ایران؛ در کلام آسان، در عمل سخت

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ نفیو، مسؤول میز تحریم‌های ایران در مقاله‌ای که در سایت «موسسه واشنگتن برای سیاست شرق نزدیک» به چاپ رسیده به دولت آمریکا توصیه کرده است که نقش تحریم‌ها را بر اساس درک واقع‌بینانه از میزان اهرمی که می‌توانند ارائه دهند، تعریف کند.

وی تاکید کرده است که طراحی و اجرای تحریم‌های خاص در حمایت از اهداف سیاستی خاص به کار سخت نیاز دارد. نفیو در مقاله خود نوشته است: واقعیت‌های استراتژیک جدید و چالش همیشگی اجرا، احیای مجدد تحریم‌های سنگین علیه ایران را دشوار ساخته است. 

در ژوئیه ۲۰۱۵، بسیاری از جهانیان با اعلام توافق هسته‌ای میان آمریکا، شرکای آن و ایران نفس راحتی کشیدند. اگرچه مفاد توافق موسوم به برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) بحث برانگیز بود اما از نظر بسیاری، این توافق، ایران را از توانایی دستیابی به تسلیحات هسته‌ای برای حداقل ۱۰ سال محروم می‌کرد.

بر این اساس از نظر بسیاری افراد از جمله من، از تحریم‌ها به عنوان اهرمی در حمایت از دیپلماسی استفاده کرد. تحریم‌ها و به‌ویژه استفاده از تحریم‌های به اصطلاح «ثانویه» توسط دولت اوباما علیه سایر کشور‌ها و شرکت‌هایی که با ایران تجارت می‌کنند، ایران را در موقعیتی قرار داده بود که مجبور بود در مورد برنامه هسته‌ای خود امتیازات جدی بدهد.

اما دولت ترامپ گفت برجام مانع از دستیابی ایران به سلاح هسته‌ای نمی‌شود و این کشور را از رسیدگی به برنامه موشکی بالستیک خود باز نمی‌دارد. در نتیجه آمریکا در ماه مه ۲۰۱۸ از برجام خارج شد. ترامپ به دنبال مذاکره برای یک توافق بهتر با ایرانی‌ها بود و طی ۲.۵ سال بعد با اعمال «فشار حداکثری» امیدوار به تحقق این هدف است.

وی نتوانست به توافقی دست یابد. در سال ۲۰۲۱، دولت بایدن به دنبال بازگرداندن آمریکا به برجام بود اما این تلاش نیز شکست خورد. یکی از نتایج این پدیده، تجدید علاقه در آمریکا به استفاده از تحریم‌ها و درخواست برای گسترش و تشدید استفاده از آن‌ها بوده است. با این حال باید گفت که حامیان این رویکرد، دشواری راه‌اندازی کمپین تحریمی مشابه علیه ایران و شرایط بسیار متفاوتی را که اکنون بر جهان حاکم شده است را نادیده می‌گیرند. 

تحریم مثل اردک روی آب نیست

برخلاف برخی تصورات، طراحی، نظارت و اجرای تحریم‌ها سخت است و کمپین‌های مرتبط با آن زمان انرژی زیادی را مصرف می‌کنند. اجرای تحریم‌ها ممکن است مانند اردکی که به آرامی روی آب شنا می‌کند، ساده به نظر برسد اما در زیر آن پارو زدن سخت و طاقت‌فرسا خواهد بود. کارزار تحریم علیه ایران که در سال ۲۰۱۵ به اوج خود رسیده بود، از سال ۲۰۰۵ با فرمان اجرایی ۱۳۳۸۲ دولت بوش و تحریم‌های هدفمند آن علیه نهاد‌ها و افراد ایرانی به طور جدی آغاز شد.

این فرمان اجرایی طی ده سال پس از آن با حداقل چهار قانون، بیش از شش فرمان اجرایی و چهار قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد تکمیل شد. هر سند اهداف جدیدی را برای تحریم‌ها، از جمله افراد، نهاد‌ها و صنایعی که مشمول محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های مختلفی می‌شوند، مشخص می‌کند.

این تاریخچه با جزئیات بیشتری در کتاب هنر تحریم‌ها توضیح داده شده که همچنین نحوه اجرای این تحریم‌ها و اقداماتی را که برای موثرکردن تحریم‌ها انجام داده است، تشریح می‌کند.

بخش واقعا دردسرساز، اجرای خود تحریم‌ها بود. ممکن است تحریم‌ها در تئوری خوب اجرا شوند اما این چیزی نیست که در واقعیت اتفاق بیفتد. به عنوان مثال، ایران به ممنوعیت واردات قطعات موشکی خود احترام نمی‌گذارد، همچنین شرکت‌ها، فرستنده‌ها و بانک‌ها به طور خودکار این کار را انجام نمی‌دهند.

این نهاد‌ها باید از ممنوعیت و آنچه از آن‌ها خواسته می‌شود، مطلع شوند. هنگامی که آن‌ها قوانین را زیر پا می‌گذارند، باید مورد بررسی قرار گیرند و عواقب آن را بپذیرند.

ممکن است ما توانایی بیشتری در شناسایی ترفند‌های ایرانی و شرکت‌هایی که به الزامات تحریم‌ها پاسخ نمی‌دهند، به دست بیاوریم اما این امر مستلزم زمان و هوشیاری مداوم است. آمریکا از سال ۲۰۰۶ به دولت‌ها، شرکت‌ها، بانک‌ها و ارائه‌دهندگان خدمات در مورد همکاری با ایران هشدار می‌داد. همچنین آمریکا تهدید کرد کسانی را که از بازیگران بد ایرانی «حمایت مادی» می‌کنند، تحریم خواهد کرد.

در نهایت، آمریکا این تهدید‌ها را از طریق ساختار «تحریم‌های ثانویه» معنادار کرد که به موجب آن هر تجارتی با بازیگران تعیین‌شده ایرانی خطر قطع شدن رابطه بانک‌ها و در نهایت شرکت‌ها با اقتصاد آمریکا را به دنبال خواهد داشت. جریمه‌های هنگفتی که علیه بانک‌ها وضع شد، این تهدید را افزایش داد.

برای اینکه همه اینها به نتیجه برسد، ایالات متحده درگیر یک کارزار گسترده بود که همه لایه‌های دولت آمریکا، از رئیس‌جمهور گرفته تا افسران اقتصادی که در سفارتخانه‌های مختلف خدمت می‌کردند را در برمی‌گرفت.

موضوعات اجرای تحریم‌های ایران در سطوح ارشد دولت تقریبا به طور مداوم و با جزئیات مورد بحث قرار می‌گرفت که بسیار فراتر از معمول بود. ایالات متحده موضوع اجرای تحریم‌ها را در سازمان ملل، در سایر نهاد‌های چندجانبه مانند گروه ویژه اقدام مالی و در تعامل دیپلماتیک خود در سراسر جهان برای سال‌ها در اولویت قرار داد.

ایالات متحده در این تلاش به شدت از اقتصاد خود به ویژه سیستم بانکی خود استفاده کرد و آماده بود تا بهبود اقتصاد را پس از رکود بزرگ به خطر بیاندازد وصادرات نفت ایران را حتی قبل از ظهور انقلاب نفت شیل هدف قرار دهد. همه این مراحل برای اولین بار از بسیاری جهات با رویکرد‌های بدیع و هدف گذاری انجام شد که ایران را غافلگیر کرد. ایالات متحده به طور مرتب صنایع جدیدی را به فهرست هدف خود اضافه می‌کرد و قانونی‌ترین بخش‌های تجارت ایران را هم تا اواسط سال ۲۰۱۳ هدف تحریم‌ها قرار داد.

سخت‌تر از آن چیزی که به نظر می‌رسد

به هر حال کمپین تحریم‌های ایران که پیش از برجام به اوج خود رسید، بسیار زیاد و مهندسی آن دشوار بود. اجرای مجدد این تحریم‌ها فوق‌العاده دشوار خواهد بود، به‌ویژه اکنون که ایران و سایر دشمنان آمریکا به مراتب بیشتر از خطرات و پیامد‌های آن آگاه هستند. این بار ایرانی‌ها برای محافظت از خود و دارایی هایشان موثرتر پاسخ خواهند داد.

رویکرد «فشار حداکثری» دولت ترامپ تاثیرات اقتصادی قابل توجهی بر ایران داشت اما این رویکرد به توافق هسته‌ای جدید منجر نشد. مقامات سابق دولت ترامپ استدلال کرده‌اند که اگر زمان بیشتری به آن داده می‌شد، موفقیت حاصل می‌شد و در این زمینه به بدتر شدن قابل توجه اوضاع اقتصادی ایران اشاره کرده اند. این ادعا، خلاف واقع است.

اگرچه در دولت بایدن، اجرای تحریم‌ها به اندازه یک کمپین تحریمی کامل نبوده است اما باید گفت هیچ یک از تحریم‌ها به لحاظ فنی کاهش نیافته است و اقتصاد ایران هم از نظر آماری و هم از نظر عینی در وضعیت نامناسبی قرار دارد.

به عنوان مثال به ارقام صندوق بین‌المللی پول در مورد نرخ تورم بالای ایران و مقادیر کم ذخایر بانک مرکزی نگاه کنید اما این عملکرد ضعیف در کل ایران را به فروپاشی یا پذیرش شروط توافقی که در آگوست ۲۰۲۲ روی میز بود سوق نداد. این مساله تاکید می‌کند که حساب فشار اقتصادی از استراتژی جداست.

باید قبول کرد امروزه واکنش ایران نیز با گذشته متفاوت خواهد بود. امروز، ایران هزاران سانتریفیوژ عملیاتی و امکانات فنی برای تولید مواد قابل استفاده تسلیحاتی در عرض چند روز در اختیار دارد که نتیجه توسعه‌ای است که در سال ۲۰۱۸ آغاز شد.

اوضاع و شرایط جهانی نیز مهم است. کمپین تحریم‌های ایران در دولت اوباما از مقبولیت جهانی برخوردار شد. در زمانی این اقدام اجرا شد که هنوز از حمله روسیه به اوکراین، اعمال تحریم‌ها علیه ونزوئلا و از رقابت استراتژیک اقتصادی با چین خبری نبود. هر کمپین تحریمی مجدد علیه ایران باید در چارچوب رژیم‌های تحریمی جدید انجام شود.

علاوه بر این، چنین کمپین تحریمی باید به سوال متحدان و شرکای ما پاسخ دهد. به چه منظور؟ در سال ۲۰۱۰، ایالات متحده توانست چشم انداز روشنی را برای نتیجه‌ای که به دنبال آن بود بیان کند. 

بسته‌هایی که ایالات متحده و شرکای آن در سال‌های ۲۰۰۶ و ۲۰۰۸ به ایران ارائه کردند، چشم‌اندازی را برای این نتیجه توصیف کردند، از جمله اینکه قصد تحریم‌ها فقط برخورد با برنامه هسته‌ای ایران است تا اعتماد بین‌المللی به ماهیت منحصرا صلح‌آمیز برنامه هسته‌ای ایران احیا شود.

اگر بخواهیم تحریم‌های تشدید شده را احیا کنیم با این واقعیت همراه خواهد بود که از سال ۲۰۱۵ توافقی وجود داشت که اکثریت قریب به اتفاق جامعه بین‌المللی آن را پذیرفتند، اگرچه آمریکا آن را ناکافی می‌دانست. تجدید بحث در مورد نارسایی‌های این توافق ممکن است برای بسیاری از کشور‌های جهان که مستقیما توسط برنامه هسته‌ای ایران تهدید نمی‌شوند، قانع کننده نباشد. یک کمپین تحریم‌های بین‌المللی برای موثر واقع شدن به همکاری بین المللی نیاز دارد.

نقش مناسب را برای تحریم‌ها پیدا کنید

باید نقش مناسب را برای تحریم‌ها پیدا کرد. این بدان معنا نیست که تحریم‌ها امروز هیچ فایده‌ای علیه ایران ندارد و یا نقشی در سیاست خارجی آینده هیچ دولتی در قبال ایران نخواهد داشت. اما نقش تحریم‌ها باید بر اساس درک واقع بینانه از میزان اهرمی که می‌توانند ارائه دهند تعریف شود. طراحی و اجرای تحریم‌های خاص در حمایت از اهداف سیاستی خاص به کار سخت نیاز دارد.