اصلاح برنامه هفتم؛ تحقق اهداف اقتصادی دو سال عقب می‌افتد؟

به گزارش خبرنگار اقتصاد معاصر؛ قانون برنامه هفتم پیشرفت که برای سال‌های ۱۴۰۳ تا ۱۴۰۷ تدوین شده در آستانه یکی از مهم‌ترین تغییرات خود قرار گرفته است. سازمان برنامه و بودجه از آماده‌شدن پیش‌نویس لایحه اصلاح این قانون خبر داده و اعلام کرده که با توجه به شرایط اقتصادی و محدودیت منابع، پیشنهاد تمدید دوساله مهلت اجرای برخی احکام برنامه و اولویت‌بندی تکالیف قانونی در دستور کار قرار گرفته است. 

محمد قاسمی، معاون سازمان برنامه و بودجه در این باره اعلام کرد جمع‌بندی‌های مربوط به اصلاح قانون انجام شده و قرار است پس از هماهنگی دولت و مجلس، پیش‌نویس وارد مراحل نهایی شود. به گفته وی دولت به دنبال اصلاح کامل برنامه نیست، بلکه قصد دارد اجرای برخی احکام را متناسب با شرایط اقتصادی کشور اولویت‌بندی کند. او همچنین از پیشنهاد واگذاری اختیار اولویت‌بندی احکام ضروری برنامه به دولت خبر داده است؛ موضوعی که در صورت تبدیل‌شدن به قانون می‌تواند نحوه اجرای تکالیف و زمان‌بندی آنها را تغییر دهد.

با این حال پیشنهاد اصلاح برنامه هنوز به معنای تغییر قانون نیست. تا زمان تصویب لایحه در هیات وزیران، رسیدگی مجلس و طی مراحل قانونی اهداف و مهلت‌های تعیین‌شده در برنامه هفتم همچنان معتبر هستند. همچنین تاکنون فهرست رسمی و نهایی احکامی که قرار است مشمول تمدید دوساله شوند، منتشر نشده است.

فاصله اهداف اقتصادی با منابع در دسترس

اهمیت اصلاح برنامه هفتم زمانی روشن می‌شود که اهداف کمی آن با ظرفیت واقعی تامین مالی اقتصاد مقایسه شود. بر اساس ماده دوم قانون برنامه، متوسط رشد اقتصادی سالانه ۸ درصد پیش‌بینی شده و مقرر است ۲.۸ واحد درصد از این رشد از محل افزایش بهره‌وری کل عوامل تولید محقق شود. به عبارت دیگر، برنامه‌ریزان انتظار داشته‌اند ۳۵ درصد رشد هدف‌گذاری‌شده اقتصاد بدون اتکای مستقیم به افزایش حجم نهاده‌های تولید و از مسیر بهره‌وری حاصل شود.

در همین قانون متوسط رشد سالانه بخش صنعت ۸.۵ درصد، ساختمان ۹ درصد، معدن ۱۳ درصد و کشاورزی ۵.۵ درصد تعیین شده است. همچنین رشد سالانه صادرات غیرنفتی ۲۳ درصد و ایجاد خالص یک میلیون شغل در سال از دیگر اهداف کمی برنامه محسوب می‌شود. این اهداف نشان می‌دهد برنامه هفتم صرفا مجموعه‌ای از تکالیف اداری نیست بلکه قرار بوده مسیر مشخصی برای توسعه تولید، سرمایه‌گذاری و اشتغال فراهم کند. با این حال تحقق رشد اقتصادی ۸ درصدی به منابع قابل‌ توجهی نیاز دارد. در برنامه تامین مالی رشد اقتصادی سال ۱۴۰۴ که بر اساس ماده سوم قانون برنامه هفتم تدوین شده بود، نیاز سرمایه‌گذاری کشور برای دستیابی به رشد هدف‌گذاری‌شده حدود ۷ هزار و ۹۸۴ هزار میلیارد تومان برآورد شد.

در مقابل ظرفیت تامین مالی قابل شناسایی حدود ۵ هزار و ۲۹۱ هزار میلیارد تومان بود. بنابراین در همان برنامه تامین مالی سال ۱۴۰۴ فاصله‌ای معادل حدود ۲ هزار و ۶۹۳ هزار میلیارد تومان میان منابع مورد نیاز و ظرفیت پیش‌بینی‌شده وجود داشت. این ارقام برآورد برنامه تامین مالی سال ۱۴۰۴ هستند و نباید به‌ عنوان کسری تحقق‌یافته سرمایه‌گذاری در سال ۱۴۰۵ معرفی شوند؛ با این حال، مقیاس فاصله میان اهداف رشد و ظرفیت تجهیز منابع را نشان می‌دهند. در چنین شرایطی اصلاح برنامه می‌تواند از منظر اقتصادی با هدف تطبیق تکالیف با توان تامین مالی توجیه شود. اما پرسش مهم این است که آیا تمدید مهلت‌ها به افزایش منابع و رفع موانع اجرا منجر خواهد شد یا صرفا زمان تحقق اهداف را عقب می‌اندازد؟

تورم، نقدینگی و انرژی؛ تکلیف اهداف چه می‌شود؟

یکی از مهم‌ترین بخش‌های برنامه هفتم به اصلاح نظام بانکی و مهار تورم اختصاص دارد. بر اساس ماده هفتم برنامه نرخ تورم در پایان دوره باید به ۹.۵ درصد و نرخ رشد نقدینگی به ۱۳.۸ درصد برسد. همچنین نسبت کفایت سرمایه موسسات اعتباری باید حداقل به ۸ درصد افزایش یابد. این اهداف از آن جهت اهمیت دارند که ثبات قیمت‌ها و سلامت نظام بانکی، مستقیما بر سرمایه‌گذاری، هزینه تامین مالی بنگاه‌ها و قدرت خرید خانوارها اثر می‌گذارد.

اگرچه درباره تمدید دوساله برخی احکام سخن گفته شده اما هنوز مشخص نیست احکام حوزه پولی و بانکی نیز در فهرست پیشنهادی اصلاح قرار دارند یا خیر. بنابراین نمی‌توان از تغییر قطعی موعد تحقق تورم ۹.۵ درصدی یا سایر شاخص‌های این بخش سخن گفت. موضوع مشابهی در حوزه انرژی وجود دارد. برنامه هفتم برای پایان دوره، ظرفیت تولید صیانتی روزانه ۴ میلیون و ۸۰۰ هزار بشکه نفت خام، تولید روزانه یک میلیارد و ۳۴۰ میلیون مترمکعب گاز خام و جمع‌آوری سالانه ۱۶ میلیارد مترمکعب گازهای مشعل را هدف‌گذاری کرده است.

همچنین تولید روزانه ۱۲۹ میلیون لیتر بنزین و افزایش سهم بنزین و گازوئیل با استاندارد یورو ۴ و بالاتر به ۷۵ درصد، از دیگر شاخص‌های مصوب این بخش است. تحقق چنین اهدافی علاوه بر منابع مالی به تجهیزات، فناوری، سرمایه‌گذاری و ظرفیت اجرایی نیاز دارد. از همین‌رو هرگونه تغییر در زمان‌بندی آنها می‌تواند بر برنامه‌های تولید انرژی، تامین سوخت و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های کشور اثر بگذارد. با وجود این تا زمانی که متن لایحه اصلاحی منتشر نشود، نمی‌توان تعیین کرد کدام‌یک از این اهداف مشمول تغییر خواهند شد. اهمیت این ارقام در آن است که مشخص می‌کنند تصمیم احتمالی برای تمدید مهلت برنامه، چه حوزه‌های اقتصادی مهمی را ممکن است تحت تاثیر قرار دهد.

گزارش عملکرد برنامه هفتم چه چیزی را روشن می‌کند؟

بر اساس ماده ۱۱۸ قانون برنامه هفتم، شورای عالی راهبری برنامه موظف است هر سال در شهریورماه گزارش عملکرد سال گذشته، برنامه سال آینده و اسناد پشتیبان بودجه و تامین مالی برنامه را به مجلس ارائه کند. این گزارش باید وضعیت تحقق اهداف را به تفکیک دستگاه‌های اجرایی و فصول برنامه، به‌ صورت کمی و مقایسه‌ای مشخص کند. سازمان برنامه و بودجه اعلام کرده چکیده گزارش عملکرد سال دوم برنامه در ۳۱ شهریور ۱۴۰۵ به مجلس ارسال شده و گزارش تکمیلی نیز ۲۰ مهرماه ارائه شده است. این مجموعه مستندات دولت شامل گزارش عملکرد سال دوم برنامه، وضعیت تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی و اسناد پشتیبان بودجه ۱۴۰۵ برای تامین مالی احکام برنامه است.

اهمیت این گزارش‌ها در آن است که امکان تفکیک احکام اجراشده، تکالیف عقب‌مانده و اهدافی را فراهم می‌کنند که به دلیل کمبود منابع یا مشکلات اجرایی محقق نشده‌اند. به بیان دیگر صرف دشوار بودن اجرای یک حکم برای تصمیم‌گیری درباره تمدید آن کافی نیست. ابتدا باید مشخص شود چه بخشی از عدم تحقق هدف، ناشی از تغییر شرایط اقتصادی بوده و چه بخشی به تاخیر در تدوین آیین‌نامه‌ها، ضعف هماهنگی دستگاه‌ها یا تخصیص‌نیافتن به‌موقع منابع بازمی‌گردد. این تفکیک می‌تواند از تبدیل اصلاح برنامه به فرصتی برای کنارگذاشتن تکالیف اجرا‌نشده جلوگیری کند.

تمدید مهلت یا تغییر مسوولیت اجرای برنامه؟

یکی از مهم‌ترین بخش‌های پیشنهاد دولت درخواست اختیار برای اولویت‌بندی احکام و تعیین زمان اجرای آنهاست. در شرایط محدودیت منابع، اولویت‌بندی می‌تواند مانع پراکندگی اعتبارات میان تعداد زیادی طرح و تکلیف شود. برای مثال تمرکز منابع بر تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام دارای پیشرفت بالا یا پروژه‌های ضروری انرژی ممکن است بازده اقتصادی بیشتری نسبت به آغاز همزمان طرح‌های جدید داشته باشد. با این حال تغییر اولویت‌ها بدون معیار مشخص می‌تواند شفافیت و قابلیت نظارت بر اجرای برنامه را کاهش دهد. اگر دولت اختیار داشته باشد هر سال زمان اجرای برخی تکالیف را جابه‌جا کند، باید همزمان علت تغییر، منابع مورد نیاز، وضعیت پیشرفت و دستگاه مسوول نیز مشخص باشد.

از منظر نظارتی تفاوت مهمی میان اصلاح یک هدف غیرواقع‌بینانه و تعویق اجرای یک حکم قابل تحقق وجود دارد. در حالت نخست، تغییر برنامه می‌تواند به واقع‌بینانه‌تر شدن سیاست‌گذاری کمک کند اما در حالت دوم احتمال دارد تاخیرهای اجرایی صرفا به دوره‌های بعد منتقل شوند. به همین دلیل متن نهایی اصلاحیه باید روشن کند تمدید مهلت به کدام احکام محدود می‌شود اهداف کمی آنها تغییر می‌کند یا فقط زمان اجرا جابه‌جا خواهد شد و دولت بر اساس چه معیاری اولویت‌های سالانه را تعیین می‌کند.

موضوع دیگر ارتباط این اصلاحات با بودجه ۱۴۰۶ است. اگر قرار باشد بخشی از تعهدات برنامه هفتم در سال آینده با اولویت بیشتری اجرا شود، منابع آنها باید در بودجه نیز پیش‌بینی شود. در مقابل تعویق برخی احکام می‌تواند ترکیب اعتبارات و زمان‌بندی هزینه‌های دولت را تغییر دهد. در نتیجه برنامه اصلاح‌شده تنها زمانی به ابزار موثر سیاست‌گذاری تبدیل خواهد شد که میان اهداف قانونی، منابع بودجه و مسوولیت دستگاه‌ها ارتباط قابل سنجشی برقرار کند.

در نهایت پیشنهاد تمدید دوساله برخی احکام برنامه هفتم را می‌توان نشانه ضرورت بازنگری در زمان‌بندی اهداف متناسب با شرایط اقتصادی دانست اما نتیجه نهایی آن به جزئیات اصلاحیه وابسته است. اگر دولت همراه با تغییر مهلت‌ها، برنامه تامین مالی مشخص، شاخص‌های عملکرد قابل اندازه‌گیری و سازوکار نظارتی روشن ارائه کند، اصلاح برنامه می‌تواند به تمرکز منابع بر اولویت‌های اجرایی کمک کند. در مقابل تمدید مهلت‌ها بدون رفع موانع تامین مالی و اجرا، ممکن است تنها زمان پاسخ‌گویی درباره تعهدات اقتصادی را به تعویق بیندازد.